正山研究 | 最高法院判例：街道辦以拆危為名實施拆除行為的責任主體

1.確定行政訴訟適格被告的思路

一般認為，行政訴訟中的被告是因為其以行政主體名義實施了行政行為而成為被告，而行政主體概念與行政機關概念并不完全相同。一般認為，確定行政機關或者法律、法規、規章授權的組織能否成為行政訴訟的適格被告，可按以下思路依次進行：1.是否為行政主體，即行為人只有具備法律規定的行政主體身份和地位，才能成為行政訴訟的被告；2.是否為行為主體，即行為人只有以自己的名義作出了被訴行政行為或者有怠于履行職責的不作為行為，才能成為行政訴訟的被告；3.是否為責任主體,即行為人只有能夠以自己名義獨立承擔法律責任和訴訟后果，才能成為行政訴訟的被告。

2.確定行政訴訟適格被告應綜合判定

由于行政權行使過程的多樣性以及行政組織系統內部關系的復雜性，準確理解行政主體、行政機關以及行政機關與其內設機構、派出機構、職能部門的關系，并依法確定行政訴訟的被告必須嚴格依照法律規定，并輔之以作出行政行為時的名義?！缎姓V訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。第五款規定，行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條規定，行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。因此，確定行政案件的適格被告，既要根據作出行政行為時的名義和身份，也要依據其權力的來源，并結合所依據的實體法律規范，綜合判定。

3.街道辦以拆危為名實施拆除行為的責任主體

首先，街道辦事處作為派出機關可以自己名義獨立作出行政行為并承擔責任。街道辦事處在有關人民政府未進行委托的情況下，其以自己的名義單獨作出相應的行政行為，對由此產生的訴訟，街道辦事處是適格被告并獨立承擔法律責任，而不宜以派出機關即相應的人民政府為被告。

其次，即使認定街道辦事處實施的強制拆除，系以房屋征收部門委托的房屋征收實施單位名義而實施，對相應的法律后果也應由房屋征收部門承擔，而不應由作為征收主體的市、縣級人民政府承擔。街道辦事處既非征收主體，也非組織實施房屋征收與補償工作的房屋征收部門，而只可能是按照本級人民政府規定的職責分工，接受房屋征收部門的委托，承擔房屋征收與補償具體工作的被委托單位。因此，街道辦事處作為房屋征收實施單位在委托范圍內所從事的行為，由委托人房屋征收部門承擔其后果，由此引發的訴訟，亦由房屋征收部門作為適格被告并承擔相應責任。

再次，街道辦事處超出房屋征收部門委托范圍，違法以拆除危房名義實施的房屋拆除行為，應當由其自己承擔法律責任。由于涉案房屋被拆除并非因征收而進行，而是以拆除危房的名義而實施。在此情形下并不宜僅依《征補條例》規定的相應行政主體的行政職權，判斷行為主體、訴訟主體和責任主體，也不能僅以涉案房屋征收與補償方案確定的房屋征收實施單位為適格被告。

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